В условиях, когда на зарубежных рынках наблюдается падение цен на электроэнергию на фоне внедрения эффективных технологий производства и снижения цен на топливо, дальнейшее наращивание объемов перекрестного субсидирования в России приведет к росту цены на электроэнергию до уровня мировых. Это ускорит уход потребителей из централизованной энергосистемы к собственной генерации и росту цены на электроэнергию для «оставшихся» в ЕЭС потребителей, а также скажется на экономике экспортоориентированных предприятий. Что делать в таких условиях – давайте разбираться.

Нет ничего более постоянного, чем временное
Проблема перекрестного субсидирования, которая появилась в 90‑х годах прошлого века как мера поддержки населения в условиях экономического кризиса, за прошедшие 30 лет так и не была решена. Более того – за это время объемы перекрестного субсидирования существенно выросли, появились новые его виды и новые плательщики. А в 2013 году перекрестное субсидирование в сетевом тарифе даже получило законодательное закрепление – тогда как до этого «перекрестка» была законодательно запрещена.

Сегодня низкая цена на электроэнергию для населения обеспечивается путем переноса на бизнес части расходов сетевой организации на передачу электроэнергии населению. При этом, если в начале 2000‑х годов бизнес субсидировал порядка 70 млрд рублей в год, то в настоящее время, по оценке Ассоциации «Совет производителей энергии», объем субсидирования бизнесом населения составляет свыше 400 млрд руб. в год. Это, в первую очередь, обусловлено значительным приростом объемов потребления электроэнергии населением ввиду расширения перечня используемых электроприборов (кондиционеры, СВЧ, компьютеры, электрообогреватели, теплые полы, электробойлеры и т.д).

После 2011 года бизнес стал субсидировать не только низкую цену на электроэнергию для населения, но и появляющиеся на оптовом рынке электроэнергии и мощности непрофильные надбавки к цене на мощность, направленные на финансирование части стоимости электроэнергии для потребителей Дальнего Востока и еще девяти субъектов РФ, покупающих электроэнергию по регулируемым договорам.

Кроме того, и сами производители электроэнергии обеспечивают низкую цену на электроэнергию через механизм так называемых «регулируемых договоров» для населения, а также для потребителей, расположенных на территориях восьми субъектов РФ.

Первоначально действие «регулируемых договоров» для восьми субъектов РФ должно было завершиться в конце 2014 года, потом последовало его продление до конца 2022 года, в настоящее время механизм продлен до 1 июля 2027 года уже для 9 субъектов РФ (Бурятия, Тыва, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия – Алания, Чеченская, Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики). Объем субсидирования производителями пониженных цен на электроэнергию для отдельных субъектов РФ составляет порядка 70 млрд рублей в год или около 700 млрд рублей за 10 лет существования этого механизма.

Также можно смело утверждать, что в будущем размер «перекрестки» будет только расти. В настоящее время уже принято решение о продлении надбавки для выравнивания энерготарифов на Дальнем Востоке на период с 2021 до 2028 года, о надбавке на строительство мусоросжигательных комплексов, обсуждается вопрос предоставления низкой цены на электроэнергию для Центров обработки данных и сельскохозяйственных потребителей. Также с просьбой о вхождении в «регулируемые договоры» к Правительству то и дело обращаются главы отдельных субъектов РФ.

Понизить нельзя увеличивать – где поставить точку?
Вопрос постепенного снижения и ликвидации перекрестного субсидирования регулярно поднимается на разных уровнях властных структур и ставится в планы министерств и ведомств.

В 2001 году Правительством в качестве одного из принципов реформирования отрасли электроэнергетики была заявлена поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования различных регионов страны и групп потребителей электроэнергии.

Подводя итоги реформирования в интервью 2008 года, А. Чубайс отметил, что «одним из недоделанных блоков реформы, который будет искрить», является «перекрестное субсидирование» и «от правительства потребуется внятное решение задач по перекрестному субсидированию. Это может занять три, четыре года, но проблема должна быть решена. При этом надо понимать, что на моей памяти уже больше десятка решений правительства было принято на эту тему и ни одно из них не было реализовано».

Задача по снижению и постепенной ликвидации перекрестного субсидирования вновь стоит на повестке дня, о чем свидетельствуют поручения Президента РФ и Правительства РФ в 2018 и 2019 годах, а также утвержденная весной этого года Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 г.

Разрабатываются и отдельные проекты по снижению перекрестного субсидирования. Так, замглавы Минэнерго РФ Юрий Маневич год назад говорил о необходимости отказа от перекрестного субсидирования в электроэнергетике, отметив, что в рамках решения этого вопроса разрабатывается документ о дифференциации тарифов ФСК ЕЭС, который приведет к поэтапному росту сетевых тарифов в магистральных сетях и снижению тарифа в электросетях среднего и низкого напряжения.

Партнер юридической фирмы VEGAS LEX, руководитель Практики по проектам в энергетике Евгений Родин отмечает, что были приняты и другие нормативные акты, направленные на борьбу с перекрестным субсидированием. Из последнего – вступление в силу новой редакции постановления правительства, которое, в частности, предусматривает ликвидацию так называемого межтерриториального перекрестного субсидирования. Кроме того, недавно ФАС России опубликовала проект постановления правительства, запрещающего так называемое перекрестное субсидирования между уровнями напряжения. Но для полной ликвидации перекрестного субсидирования в электроэнергетике требуется политическое решение, без которого закрыть этот вопрос невозможно.

«Секрет долгожительства» перекрестного субсидирования
Долгое время стоимость электроэнергии в РФ оставалась значительно ниже, чем в зарубежных странах, что давало «задел» для существования и наращивания перекрестного субсидирования. Так, по данным KPMG, в 2009 году цена на электроэнергию для энергоемких потребителей в РФ составляла 37 долларов за МВт*ч, тогда как в Германии была в 2,5 раза выше – 92 доллара, в Великобритании в 3,2 раза выше – 117 долларов, в США почти в 2 раза выше – 71 доллар.

Однако в 2018 году вследствие повышения энергоэффективности за счет ВИЭ, использования парогазовых технологий, а также снижения цен на топливо разрыв между ценами на электроэнергию стал уже не столь впечатляющий: по данным KPMG, цена на электроэнергию в России в 2018 году составила 40 долларов за МВт*ч, в США – 50 долларов, в Германии – 47 долларов, и только в Великобритании 108 долларов.

Кроме того, принятая в Европе программа по уходу от углеводородов к 2050 году, повсеместное внедрение ВИЭ, снижение цен на энергоносители приведет к еще большему снижению цен на электроэнергию в Европе.

В этих условиях дальнейшее сохранение и наращивание перекрестного субсидирования в России приведет к ряду негативных последствий, в числе которых: снижение спроса на электроэнергию за счет ухода потребителей на собственную генерацию, значительный рост цены на электроэнергию для остающихся в энергосистеме потребителей, падение конкурентоспособности экспортной продукции.

В таких условиях не замечать перекрестное субсидирование уже невозможно, вопрос избавления от «перекрестки» на повестке дня трансформируется в вопрос «спасения электроэнергетики».

Выход есть?
Целью «перекрестки», по большому счету, является поддержка нуждающихся: населения, отдельных регионов, отдельных государственно важных проектов. А поддержка нуждающихся – это уровень государственной задачи, поэтому и решение вопроса перекрестки должно быть перенесено на бюджетную систему в форме адресных субсидий, а цены доведены до экономически обоснованного уровня. Это будет означать переход от «веерной» к адресной поддержке потребителей, нуждающихся в такой поддержке.

По мнению Ассоциации «Совет производителей энергии», доведение цен на электроэнергию до экономически обоснованного уровня с одновременной адресной государственной поддержкой отдельных категорий потребителей и проектов из бюджета, как способ ликвидации перекрестного субсидирования, позволит снизить необоснованную нагрузку на бизнес с перераспределением высвободившихся средств на реализацию инвестиционных проектов, а также исключит неэффективность действующего механизма в виде предоставления низких цен на электроэнергию потребителям, которые в этом явно не нуждаются.

Меры адресной государственной поддержки могут быть предоставлены в т. ч. в виде адресных льгот: для малоимущего населения (социальная норма); для экспортоориентированного бизнеса, вложившего инвестиции в развитие своего предприятия, сетевой инфраструктуры или субъекта РФ; для энергоемкого экспортера товаров с высокой добавленной стоимостью.

Также Ассоциация отмечает, что перекрестное субсидирование в рамках выравнивания тарифов на Дальнем Востоке и в рамках регулируемых договоров для потребителей девяти субъектов РФ могло бы быть заменено на адресную поддержку из бюджета. Кроме того, для промышленности государство может наращивать применение специальных мер поддержки, как, например, уже созданные особые экономические зоны с льготным налоговым режимом, предусматривающие техприсоединение крупных инвестиционных проектов со значительными скидками к рыночным ценам.

– Наиболее реальным решением вопроса отмены перекрестного субсидирования могла бы стать его постепенная ликвидация с параллельным увеличением адресной поддержки населения. Других реалистичных способов ликвидации перекрестного субсидирования я не вижу, – отметил Илья Долматов, директор Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».

– Мы исходим из того, что при нормальных доходах населения постепенное доведение тарифа до экономически обоснованного уровня приемлемо и допустимо. Конечно, с малообеспеченными гражданами надо отдельно работать, увеличивать адресную поддержку. Но это должно касаться не только счетов за электроэнергию, а в целом оплаты жилищно-коммунальных услуг, – считает Илья Долматов.

– Стоимость киловатт-часа для населения сильно разнится от региона к региону: и если в каких‑то субъектах, например в Москве, тарифы для населения почти сравнялись с экономически обоснованными, то в других, например в Карелии, основную долю тарифа за население платит промышленность. Там придется существенно увеличивать тарифы на электроэнергию для населения в случае отмены перекрестного субсидирования, – сказал Илья Долматов.

При этом он добавил, что с учетом того, что платеж за электроэнергию в общей стоимости жилищно-коммунальных услуг составляет около 18 %, а в структуре доходов населения – менее 1,5 %, то постепенное повышение тарифов не будет сильно сказываться на финансовом состоянии большинства россиян.

Адресная поддержка потребителей, а также льготное кредитование на закрытие кассовых разрывов гарантирующих поставщиков при контроле за своевременной и полной оплатой электро- и теплоэнергии как гражданами, так и организациями и учреждениями, в том числе финансируемыми из бюджетов всех уровней, позволит избежать негативных последствий при постепенной отмене «перекрестки».

– В части адресности, в части упрощения процедур получения поддержки, их доступности, оперативности цифровизация экономики может сыграть большую роль. В данном случае цифровизация облегчает транзакции, связанные с учетом и предоставлением адресных субсидий, – отмечает Илья Долматов.

В части адресной поддержки населения при росте тарифов на электроэнергию будет достаточно внесения изменений в бюджет, считает Евгений Родин.

– Чтобы компенсировать перекрестное субсидирование за счет бюджета, с юридической точки зрения нужны только соответствующие поправки в закон о бюджете. Но, думаю, для всех очевидно, что для таких поправок нужны еще и деньги, – отмечает Евгений Родин.

Свет в конце туннеля
Ассоциация «Совет производителей энергии» считает, что в условиях спада экономики, вызванного коронавирусом, решение о постепенном сокращении перекрестного субсидирования может быть принято не ранее 2021 года.

Эксперты менее оптимистичны в этом вопросе и считают, что экономический спад, вызванный коронавирусом, лишь отдалил перспективу отказа от «перекрестки». – Что касается ситуации с коронавирусом, то вполне очевидно, что она только отдалила и без того туманную перспективу полного отказа от перекрестного субсидирования, поскольку доходы населения существенно упали, – говорит Евгений Родин.

– Мы видим, что государство и до пандемии коронавируса не было готово к принятию решений по реальным шагам для ликвидации перекрестного субсидирования, а текущая экономическая ситуация не дает поводов нам говорить, что эта проблема начнет быстро решаться, – добавляет Илья Долматов.

Энергетика и промышленность России